Prévention des Risques

1. Définition et concept

2. Historique

2.1 Les évènements clés

C’est dans ce climat de confrontation et non de conciliation entre l’écologie et l’économie que se tient la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement humain, à Stockholm, en 1972. Conférence qui sera à l’origine du premier vrai concept de développement durable, baptisé à l’époque éco-développement. Des personnalités comme Maurice Strong, organisateur de la Conférence, puis le professeur René Dubos, Barbara Ward et Ignacy Sachs, insistent sur la nécessité d’intégrer l’équité sociale et la prudence écologique dans les modèles de développement économique du Nord et du Sud. Il en découlera la création du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) ainsi que le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD).

Mais plus le temps passe, plus la société civile prend conscience de l’urgence de mettre en place une solidarité planétaire pour faire face aux grands bouleversements des équilibres naturels. Ainsi, au cours des années 1980, le grand public découvre les pluies acides, le trou dans la couche d’ozone, l’effet de serre, la déforestation et la catastrophe de Tchernobyl !

Dès 1980, l’UICN parle pour la première fois de Sustainable Development (traduit à l’époque par développement soutenable). Mais le terme passe presque inaperçu jusqu’à sa reprise dans le rapport de Gro Harlem Brundtland, Notre Avenir à tous, publié en 1987. À l’époque Premier ministre en Norvège et présidente de la Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement, madame Brundland s’attacha à définir ce concept de Sustainable Development par " un développement qui répond au besoin du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ". Depuis cette date, le concept de développement durable a été adopté dans le monde entier.

2.2 La conférence de Rio

Un tournant décisif
Pourquoi la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (aussi appelé Sommet de la Terre) qui se déroula en juin 1992 à Rio de Janeiro, marqua un tournant décisif dans l’histoire de la planète ? Pourquoi Rio davantage que Stockholm vingt ans plus tôt ? La conférence de Rio instaura une nouvelle dynamique pour au moins trois raisons :

Elle fut pour la première fois le théâtre d’une rencontre entre un aussi grand nombre d’Etats (182) pour débattre de l’avenir de la planète. Elle donna un sens à la notion de développement durable jusqu’à présent vague. Et surtout elle donna naissance à de nouveaux types d’accords multilatéraux sur l’environnement.

Certes, une première génération d’accords multilatéraux sur l’environnement s’était déjà développée après Stockholm : notamment la convention de Washington sur les espèces menacées d’extinction, le protocole de Montréal sur la couche d’ozone ou encore la convention de Bâle sur les déchets dangereux.
Mais à Rio, un pas de plus fut franchi puisqu’il était question pour la première fois d’adopter des engagements contraignants sur le plan économique, et validés par l’ensemble des pays, au nord comme au sud. Dans les faits, dix ans plus tard, il faut reconnaître que ces conventions adoptées sur le changement climatique et la biodiversité n’ont pas été à la hauteur des enjeux. Ainsi, par exemple, le Protocole de Kyoto visant à réduire les gaz à effet de serre n’a toujours pas été ratifié par les Etats-Unis, pourtant considérés comme le pays le plus concerné.

Cependant, malgré ces premiers échecs, les conventions signées à Rio ont été le point de départ de nombreuses actions dans la plupart des pays signataires. Les industriels ont investi rapidement dans les technologies propres, les organisations non gouvernementales se sont étoffées, les budgets gouvernementaux liés à l’environnement ont augmenté, le principe de précaution est devenu une priorité qui a notamment permis un moratoire européen sur les organismes génétiquement modifiés... Partout dans le monde, les citoyens s’expriment de plus en plus en faveur d’une nouvelle solidarité, du progrès social, du commerce équitable et du respect de l’environnement comme le prouvent les sommets sociaux de Porto Allègre, Seattle ou Gênes organisés pour donner une autre approche que les réunions du G7.

Par ailleurs, les Etats présents à Rio ont également adopté l’Agenda 21, c’est-à-dire un programme de 2 500 actions à mettre en œuvre au niveau international. Outre les grandes conférences qu’elles ont inspiré (sommet mondial pour le développement social à Copenhague, sommet mondial de l’alimentation à Rome, sommet des Villes à Istanbul...), beaucoup de ces recommandations ont déjà donné naissance à des initiatives locales efficaces, car suivies de résultats concrets. Mais c’est aussi l’une des missions de la conférence de Johannesburg, d’imposer à l’ensemble des Etats de concrétiser davantage cet Agenda.

3. Les institutions

3.1 La Commission du développement durable des Nations unies

3.2 L’organisation nationale

Le comité interministériel pour le développement durable (CIDD) se substitue à trois instances existantes : le comité interministériel de l’environnement (CIEN), la commission interministérielle de lutte contre l’effet de serre (CIES) et le comité interministériel de prévention des risques naturels majeurs (CIPRNM).
Outre les missions du CIES et du CIPRNM, il est chargé de définir, d’animer, de coordonner et de veiller à la mise en oeuvre de la politique conduite par le Gouvernement en matière de développement durable. A ce titre, il a adopté la stratégie nationale de développement durable. Il veille à sa mise en oeuvre et à son actualisation. Il examine la cohérence de l’action de chaque ministère avec la politique de développement durable arrêtée par le Gouvernement, notamment dans les positions et engagements pris par la France aux plans européen et international.

- Le CNDD

Le conseil national du développement durable (CNDD) répond à la fois aux voeux des acteurs de la société civile et des collectivités territoriales et au souhait du gouvernement d’une participation concrète des acteurs à l’enrichissement des politiques publiques. Il ne constitue pas une nouvelle instance mais se substitue au Comité français pour le sommet mondial du développement durable, dont la mission doit trouver un prolongement tant dans la mise en oeuvre du plan d’action adopté à Johannesbourg et des initiatives qui en résultent, que dans l’élaboration de la stratégie nationale de développement durable.
Le CNDD a pour mission de réunir les représentants de la société civile et des collectivités territoriales afin de les associer à l’élaboration des politiques de développement durable et à leur mise en oeuvre. A ce titre, il a notamment une fonction de consultation et de proposition tout au long du processus d’élaboration de la stratégie nationale de développement durable.

3.3 Autres institutions

Les domaines auxquels s'applique le développement durable sont très larges. De nombreuses institutions internationales sont concernées et les acteurs qui permettent sa mise en oeuvre sont très variés. Il s'agit aussi bien des entreprises que des investisseurs, des ONG, des associations voire de simples citoyens.

FMI et Banque Mondiale
Créés tous deux en 1944 pour relancer l’économie mondiale, le Fonds Monétaire International (destiné à stabiliser les taux de changes internationaux) et la Banque Mondiale (principal acteur financier du développement des pays du Sud) sont mis en cause par les ONG et les alter mondialistes sur les conséquences de leur politiques sur les pays du Sud, en terme de développement durable. La Banque mondiale soumet pourtant ses investissements à des critères de développement durable.

OIT
Créée en 1919 pour promouvoir la justice sociale par l'amélioration des conditions de vie et de travail dans le monde, elle est devenue une institution spécialisée de l'ONU en 1946. Composée de délégués des gouvernements, des employeurs et des travailleurs désignés par chaque état, l’OIT élabore, développe et promeut un système de normes internationales du travail qui prévoit notamment, la liberté syndicale, le droit d'association et de négociation collective, l'abolition du travail des enfants et du travail forcé ainsi que l'élimination de toute discrimination en matière d'emploi et de profession.

OMC
L’Organisation Mondiale du Commerce, crée en 94, est une organisation multilatérale permanente qui élabore des règles concernant l’échange de marchandises ainsi que celui des services. Elle est aussi compétente pour la propriété intellectuelle. Ses décisions servent de cadre réglementaire pour les échanges marchands Nord-Sud.

OCDE
L’Organisation de Coopération et de Développement Economique rassemble les 30 pays qui produisent deux tiers des biens et services mondiaux dont elle définit les politiques économiques et sociales.
Elle édicte aussi des principes directeurs à destination des entreprises multinationales.

ONG
Les Organisations Non Gouvernementales sont un des acteurs importants du développement durable grâce aux actions qu’elles mènent en faveur du développement ou de l’environnement mais aussi et surtout parce qu’elles mobilisent l’opinion publique internationale sur des questions environnementales et sociales et/ou nouent des partenariats avec des institutions, des gouvernements ou des entreprises sur les mêmes sujets.

Sommets internationaux
Entre le premier sommet de la terre à Rio, en 92, et celui de Johannesburg, en 2002, a émergé la prise de conscience des enjeux du développement durable. En revanche, les engagements concrets des Etats pour parvenir à concilier économie, environnement et développement se sont rarement traduits en actes et les constats dressés par les diverses institutions internationales (PNUE, ONUSIDA…) sont de plus en plus alarmants.

Union Européenne
En juillet 2002, la commission a adopté une stratégie destinée à favoriser la Responsabilité Sociale des Entreprises. Elle a créé un «forum plurilatéral européen» qui réunit partenaires sociaux, réseaux d'entreprises, société civile, consommateurs et investisseurs pour qu’ils échangent leurs meilleures pratiques, établissent des codes de conduite et parviennent à un consensus sur les méthodes d'évaluation et l’attribution de «labels sociaux». Cette stratégie doit compléter les initiatives déjà adoptées par les entreprises ou par des institutions telles que l'OCDE et l'ONU. La Commission, qui a sorti un livre vert sur la RSE en juillet 2001, publiera, en 2004, un rapport sur les travaux du forum plurilatéral européen.

4. Les enjeux

Suite à la conférence de Rio, la plupart des Etats se sont engagés à élaborer une stratégie nationale de développement durable. Sa mise en œuvre sera complexe car elle devra faire face aux enjeux du développement durable. Ces enjeux seront aussi ceux qui pèseront sur la réussite du sommet de Johannesburg, dont l’issue est nécessairement fragile. Car le développement durable impose des changements structurels en profondeur.

• Il faut rééquilibrer les pouvoirs entre les priorités économiques et les impératifs sociaux et écologiques. Comment ? En intégrant des obligations de respect de l’environnement et des normes sociales dans le mécanisme des marchés financiers. Et en substituant aux spéculations boursières rapides des projets économiques viables et équitables à long terme. Remettre l’homme au cœur de l’économie est une priorité.
• Il faut instaurer une nouvelle pratique des décisions gouvernementales. Les décisions politiques sont encore trop souvent calculées à court terme, pour répondre à des intérêts économiques particuliers sans tenir compte de l’impact à long terme pour l’ensemble de la population.
• L’Etat n’est pas le seul responsable du développement durable. Il faut une implication de tous les groupes socio-économiques. La réalisation effective des objectifs du développement durable, ne peut aboutir que si l’ensemble des acteurs de la société agit en commun : les entreprises privées, publiques, les associations, les ONG, les syndicats et les citoyens.
• Il faut rééquilibrer les forces économiques entre les pays du Sud et du Nord. Les pays en voie de développement sont trop endettés et freinés dans leurs échanges commerciaux pour consacrer l’énergie et les moyens suffisants à l’éducation, la santé et la protection de l’environnement. Il faut annuler la dette extérieure publique du Tiers-monde, appliquer une taxe de type Tobin en affectant les recettes à des projets de développement durable, et enfin abandonner les politiques d’ajustement structurels.
• Pour mettre en œuvre toutes les conventions et les accords multilatéraux sur l’environnement, il faut créer une institution internationale chargée de faire respecter les obligations souscrites par les Etats. À l’instar de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) qui gère les échanges commerciaux, il faudrait une Organisation Mondiale de l’Environnement pour gérer les problèmes écologiques.

5. Sommes-nous sur la voie d’un développement durable ?

L’analyse du développement durable ne présenterait guère d’intérêt si les modes actuels de développement économique étaient jugés durables. Mais ce n’est pas le cas. Assurément, une forte croissance économique – impulsée par les avancées technologiques et l’intégration croissante des pays – a permis d’améliorer le bien-être économique et social de milliards d’individus. Mais nombre de personnes et de pays sont restés en marge de ce processus, et sont exclus des retombées de la croissance économique.

De plus, en raison d’incitations inadaptées en direction des consommateurs et producteurs, l’accélération de l’activité économique s’est souvent traduite par des pressions sur l’environnement local et mondial, qui interfèrent avec le système climatique et provoquent des pertes de biodiversité, des pénuries d’eau et une surexploitation des ressources marines. Dans tous ces domaines, les risques d'un possible franchissement de seuils critiques dans la capacité de régénération des ressources naturelles et d'une surcharge des fonctions d’absorption ( « puits ») de l’environnement sont autant de menaces réelles sur la durabilité à long terme de la croissance économique.

Ces tendances ont également des coûts économiques plus immédiats et plus visibles, avec les dangers pour la santé des personnes exposées aux dommages environnementaux. On estime que ces dangers représentent entre 2 et 6 pour cent de la morbidité dans les pays Membres de l’OCDE, et entre 8 et 13 pour cent de celle dans les pays non membres. Parmi les dommages économiques imputables aux dangers environnementaux il faut également mentionner les coûts pour les assurances des catastrophes naturelles provoquées par l’homme – les grands événements météorologiques étant responsables de pertes économiques mondiales annuelles évaluées à quelque 60 milliards de dollars en 1998.

Si l’on considère les 20 prochaines années, la croissance du PIB mondial qui selon les projections devrait atteindre 75 pour cent en volume (dont les deux tiers dans les pays Membres de l’OCDE) et la progression de la population mondiale qui devrait se situer entre 1 et 2 milliards de personnes (principalement dans les pays en développement) font qu'il est encore plus urgent que les décideurs prennent au sérieux le défi du développement durable.

Toutefois, malgré l’importance du « découplage » entre la croissance économique et les pressions environnementales, la mise en œuvre de politiques efficaces est rendue plus difficile par l’existence d’un grand nombre de besoins sociaux non satisfaits. Plus d’un milliard de personnes dans le monde vivent actuellement avec moins d’un dollar par jour et des milliards de personnes dans les pays en développement aspirent à des niveaux de consommation plus élevés. Ces disparités dans les conditions économiques influent sur les priorités des politiques nationales, ainsi que sur la volonté des différents pays de coopérer dans la lutte contre les problèmes communs.

Même dans les pays Membres de l ’OCDE, des problèmes urgents d’exclusion sociale, de pauvreté et de chômage limitent l’attention accordée aux problèmes d’environnement. Du fait de ces problèmes, les sociétés sont moins disposées à accepter l’ajustement structurel associé aux évolutions vers des modes de production et de consommation davantage respectueux de l’environnement. La prise en compte des aspects sociaux doit donc faire partie intégrante de tous les débats sur le développement durable.

6. Les politiques nécessaires dans les pays Membres de l’OCDE

L’évolution vers un développement durable nécessite des changements au niveau tant national qu’international. Au plan intérieur, elle exige un dosage adéquat d’instruments (mesures basées sur le marché, réglementaires et technologiques) et des institutions capables de les mettre en œuvre de façon ouverte et responsable. Les pays Membres de l’OCDE ont accumulé une expérience considérable dans ces domaines. Toutefois, bien que nombre des possibilités d’action soit bien connues, leur application pratique s’est révélée insuffisante par rapport aux attentes.

Mettre les marchés au service du développement durable

Le système des prix offre le mécanisme le plus efficace pour corriger les incitations inadaptées en matière de production et de consommation. En donnant les « bons » signaux par les prix, il est possible de faire en sorte que les marchés fonctionnent dans le sens et non à l'encontre du développement durable. Pour y parvenir, les prix doivent toutefois intégrer la totalité des coûts de dégradation de l’environnement.

Jusqu’à présent, les pays Membres de l’OCDE se sont principalement appuyés sur la réglementation pour réaliser leurs objectifs environnementaux. Celle-ci est particulièrement efficace lorsqu’il s’agit de lutter contre des sources de pollution qu’il est facile d’identifier et de surveiller. Cependant, les réglementations sont souvent complexes et coûteuses à administrer.

En revanche, les instruments fondés sur le marché (comme les taxes et les systèmes de permis négociables) se sont révélés plus efficaces pour réaliser les objectifs environnementaux dans divers contextes, tout en étant moins coûteux que d’autres formules. De plus, les objectifs environnementaux plus ambitieux qui seront nécessaires à l’avenir imposent l’utilisation des moyens d’action les moins coûteux.

La taxation des émissions de polluants ou de l’utilisation des ressources naturelles est un moyen d’internaliser les coûts que les activités économiques imposent à l’environnement. Toutefois, malgré des éléments qui montrent de plus en plus son efficacité pour modifier les comportements, son usage est resté limité. Le produit des taxes liées à l’environnement dans les pays Membres de l’OCDE représente toujours moins de 2 pour cent du PIB en moyenne. De plus, ces taxes frappent principalement les carburants et les véhicules achetés par les consommateurs. Une petite fraction seulement de ces recettes provient de taxes sur les combustibles lourds et autres polluants industriels. Par ailleurs, l’application des taxes environnementales dans les pays Membres de l’OCDE est souvent affaiblie par le fait que certains des plus gros pollueurs bénéficient d'exemptions.

Une autre solution pour mettre les marchés au service du développement durable consiste à créer des marchés pour la gestion des ressources naturelles et la maîtrise de la pollution. Avec un système de permis négociables, il est possible de limiter (« plafonner ») le niveau des émissions ou de la consommation de ressources naturelles. On distribue alors des contingents dans les limites de ce plafond, dont les prix sont déterminés par les transactions.

Au cours de la dernière décennie, des systèmes de permis négociables ont été mis en place pour :

• Gérer les ressources halieutiques (par l’intermédiaire de contingents individuels négociables) et hydriques (pour maîtriser aussi bien les quantités d'eau que la qualité) ;
• Limiter les émissions de polluants atmosphériques des centrales électriques ; et
• Influer indirectement sur les incidences environnementales (par exemple au moyen de certificats pour l’électricité produite à partir d’énergies renouvelables).

Un système international de permis négociables pour le carbone fait également partie des mécanismes de flexibilité envisagés dans le cadre du Protocole de Kyoto afin de limiter les coûts de l'atténuation des effets du changement climatique.

Il existe dans tous les pays Membres de l’OCDE des possibilités considérables d’utilisation plus intensive et efficace des instruments économiques. Telle est l’une des principales conclusions d’un examen des politiques environnementales dans un certain nombre de pays de l’OCDE. De fait, même lorsque les instruments économiques sont relativement simples à mettre en œuvre, on constate des anomalies. Ainsi, les taxes unitaires sur le gazole sont presque toujours inférieures aux taxes unitaires sur l’essence, même si à quantité égale les effets sur l’environnement du gazole sont plus importants que ceux de l’essence. Cette différenciation fiscale est contre- productive du point de vue de l’environnement, et rarement justifiée sur d’autres plans.

Le fait que de gros pollueurs soient exonérés de l’application de certains instruments économiques nuit également à l'efficacité environnementale de ces moyens d'action. Ces dispenses peuvent parfois se justifier par un souci de compétitivité des entreprises concernées et, dans une moindre mesure, par les effets sur la répartition des revenus des ménages. Cependant, leur multiplication traduit davantage le succès des efforts de lobbying des groupes concernés que l’importance réelle de ces arguments. De plus, il existe de meilleures solutions pour répondre à ces préoccupations de compétitivité et de répartition des revenus.

Tirer parti des possibilités de la science et de la technologie

La technologie peut également jouer un rôle clé dans le découplage entre la croissance économique et la poursuite de la dégradation de l’environnement. Mais cet effet n’est pas automatique. Certaines innovations contribuent à préserver et protéger les ressources naturelles, tandis que d’autres accélèrent leur exploitation, avec des effets imprévus sur l’environnement et la santé humaine. En raison de ces effets complexes, et du fait que les retombées du progrès scientifique et technologique se prolongent souvent au-delà du secteur ou de l’entreprise qui en est à l’origine, les gouvernements devraient jouer un rôle clé dans l’exploitation des possibilités de la science et de la technologie pour promouvoir le développement durable.
Cela implique tout d'abord d’offrir des incitations appropriées aux innovateurs et utilisateurs de technologies. Dans ce contexte, les instruments visant à donner les signaux appropriés par les prix constituent la toute première incitation pour amener les entreprises à innover de manière à préserver l’environnement, car ils rendent immédiatement rentables un grand nombre de technologies nouvelles moins polluantes.

De plus, les gouvernements peuvent veiller à ce que les priorités du développement durable soient correctement prises en compte dans la recherche fondamentale, et associer des experts des différentes communautés de la recherche et du secteur privé au processus de définition des priorités de la recherche. Mais ils peuvent aussi s’appuyer sur des mesures plus actives, tout en évitant les risques de « verrouillage » d’une industrie sur un sentier technologique qui pourrait se révéler suboptimal, ou d’emploi de la politique technologique comme un instrument destiné à assurer à l’industrie nationale un avantage de précurseur sur ses concurrents.

Dans les approches récemment adoptées pour mettre la politique de l’innovation au service du développement durable, ces risques ont été pris en compte en renonçant aux grands programmes à financement public au profit de partenariats publics/privés, de pôles d’entreprises dans le domaine de l’environnement et d’expérimentations de technologies moins polluantes (par exemple véhicules allégés) sur des niches de marché protégées.

Renforcer le processus de décisions

Au niveau institutionnel, les objectifs interdépendants que représentent la croissance économique, le développement social et la protection de l’environnement sont actuellement gérées chacun par des institutions généralement indépendantes et cloisonnées, et qui s'acquittent de mandats très spécifiques sous la responsabilité d'organes de décision à participation limitée. Le développement durable met en lumière l’importance d’institutions disposées à intégrer des objectifs économiques, sociaux et environnementaux à tous les niveaux de l’élaboration des politiques et de la prise de décisions. Il fait également ressortir l’importance:

• De mécanismes crédibles pour faire connaître les effets des décisions et encourager une plus grande responsabilisation vis-à-vis des résultats ;
• De la cohérence de l’action entre ministères et niveaux d’administration ;
• D'une approche transparente et intégrée de la prise de décisions, pour confronter les intérêts et points de vue opposés et procéder aux arbitrages à mesure qu’ils se présentent.

Les gouvernements des pays Membres de l’OCDE ont, à divers degrés, renforcé leurs institutions de manière à réaliser leurs objectifs de développement durable en adoptant des méthodologies pour l'évaluation des effets probables sur l'environnement de projets spécifiques du secteur public, par exemple en matière de développement urbain, et, plus récemment, en s'engageant dans des politiques structurelles et sectorielles. Ils ont également développé des méthodes pour évaluer les coûts économiques des réglementations environnementales et autres. Des équipes d’audit indépendantes et parlementaires, ainsi que des commissions spéciales dans les ministères ont montré leur valeur pour promouvoir une culture de responsabilité dans les services gouvernementaux, et pour accroître la transparence et la participation aux politiques publiques en rapport avec le développement durable. Toutefois, malgré les progrès réalisés, on pourrait encore largement développer ces approches dans l’ensemble de la zone de l’OCDE.

7. Intégration des objectifs de développement durable

Si une action publique est nécessaire pour limiter les atteintes à l'environnement, des politiques mal inspirées peuvent produire des résultats opposés à ceux recherchés. Tel est notamment le cas avec les aides accordées à certains secteurs. Ces secteurs – par les biens et services qu’ils fournissent – contribuent à satisfaire les besoins de la population mais, à travers leurs activités, ils ont également une incidence sur les ressources à la disposition des autres secteurs et des générations futures. En négligeant cette interdépendance, les politiques sectorielles peuvent nuire à d’autres objectifs d’action et réduire le bien-être total. Il est capital de corriger ces incohérences pour amener un certain nombre de secteurs sur un sentier plus durable.

7.1 Politiques énergétiques

L’énergie est un élément clé du développement économique et social, mais certaines formes d’énergie peuvent porter atteinte à la qualité de l’environnement au stade de la production, du transport et de l'utilisation. L’énergie est à l’origine de 85 pour cent du total des émissions de gaz à effet de serre dans les pays Membres de l’OCDE. Elle contribue également fortement aux émissions d’oxydes de soufre, d’oxydes d’azote, de composés organiques volatils et de particules.

Les gains réalisés par le passé en matière de rendement énergétique ont déjà contribué à découpler en partie la consommation d’énergie de la croissance économique. Les hausses des prix de l’énergie dans les années 1970 et au début des années 1980, par exemple, ont conduit à de fortes réductions de l’intensité énergétique du PIB, réductions qui ont été « acquises » lorsque les prix de l’énergie ont commencé de nouveau à baisser. Toutefois, une progression de 57 pour cent selon les projections de la consommation mondiale d’énergie au cours des vingt prochaines années risque d’avoir une lourde incidence sur l’environnement.

Il s'agit, par le biais de la politique énergétique, de réduire les coûts environnementaux de la production et de la consommation d’énergie, tout en élargissant l’accès aux services énergétiques de base (comme la production de froid, le chauffage et l'éclairage), dans les pays en développement, et en préservant la sécurité énergétique. Une stratégie cohérente pour la réalisation de ces objectifs consistera notamment à agir pour réduire la demande d’énergie (via des instruments économiques et autres), pour développer les énergies renouvelables, pour accroître l’efficience des sources énergétiques existantes et pour transférer des technologies moins polluantes vers les pays en développement.

7.2 Politiques des transports

Le transport contribue à la croissance économique et à la satisfaction des besoins de la collectivité en matière d’accès et de mobilité. Mais il contribue aussi à la dégradation de l’environnement, à l’épuisement des ressources non renouvelables et à la détérioration de la santé des populations. La forte croissance des services de transport et le développement des moyens de transport routier et aérien au détriment des autres modes ont accentué un grand nombre de ces incidences environnementales et sociales négatives.

Tirée par le commerce et le tourisme, l’activité de transport devrait fortement progresser à l’avenir. D’ici à 2020, le kilométrage total parcouru par les véhicules à moteur pourrait progresser d’environ 80 pour cent à l’échelle mondiale. Des possibilités existent toutefois pour freiner cette croissance et atténuer ses effets, grâce à un certain nombre de mesures, notamment :

• Une meilleure intégration des politiques de transport et de planification des sols ;
• Une restructuration des taxes et redevances de transport afin de mieux cibler les externalités (par exemple en remplaçant les taxes sur les carburants par des redevances au kilomètre et des péages) ;
• Le déplacement de la demande de véhicules neufs vers des véhicules consommant moins (par exemple par des incitations fiscales) ;
• Une meilleure utilisation des infrastructures de transport ; et
• une plus grande concurrence dans les opérations de transport, de manière à accroître la productivité et réduire la consommation d’énergie et les émissions.

7.3 Politiques agricoles

La croissance passée de la production agricole dans les pays Membres de l’OCDE a été obtenue avec moins de main-d’œuvre et de terres, mais avec davantage d’eau, de produits chimiques et de machines. Cela s’est traduit par une augmentation de la pollution et de la consommation de ressources naturelles, une plus grande homogénéisation des paysages et la destruction d’habitats de la faune et de la flore sauvages.

La plupart des aides à l’agriculture dans les pays Membres de l’OCDE –qui ont atteint quelque 340 milliards de dollars en 1998 – ont pris la forme d’incitations destinées à maintenir la production à un niveau élevé. Ces aides compromettent les débouchés commerciaux des pays en développement exportateurs de produits alimentaires, elles imposent une taxe régressive aux consommateurs de l’OCDE et elles encouragent l’expansion de l’agriculture sur des terres écologiquement fragiles ainsi que le recours à des pratiques préjudiciables pour l’environnement. Indépendamment des aides directes, l’agriculture est souvent dispensée des mesures en vigueur dans d’autres secteurs pour lutter contre la détérioration de l’environnement, malgré le fait que ce secteur soit l’un des principaux responsables de ces mêmes problèmes.

Pour que l’agriculture contribue davantage au développement durable – et réponde d’ici à 2050 à une augmentation prévue de 80 pour cent des besoins nutritionnels mondiaux, avec des aliments toujours plus sûrs – il faudra obtenir une plus grande libéralisation des échanges et un abaissement des niveaux des aides nationales, et évoluer vers des programmes qui sont conditionnés par le respect de normes de performance environnementale. La réforme nécessite également :

• Un recours accru aux redevances de pollution, pour remédier aux dommages environnementaux provoqués par l’agriculture ;
• La création de marchés pour indemniser les agriculteurs des surcoûts encourus dans la fourniture de biens publics essentiels (comme la préservation de la biodiversité et des habitats) ;
• Le renforcement du système de connaissances agricoles, pour encourager les agriculteurs à adopter des méthodes durables ; et
• Des mesures destinées à faciliter l’ajustement structurel des travailleurs et collectivités affectés.

8. Les réformes internationales nécessaires

La plupart des enjeux les plus pressants auxquels sont actuellement confrontées nos sociétés sont mondiaux. Soit leurs effets sont indépendants du lieu où se produit l’activité dommageable (par exemple changement climatique) soit les conséquences de la poursuite de la dégradation se font sentir au-delà des frontières nationales (par exemple perte de biodiversité). En raison du caractère planétaire de ces problèmes, les priorités politiques ne sont plus locales ou nationales mais régionales et mondiales, et de nouvelles réponses multilatérales sont nécessaires.

L’importance d’une coopération internationale plus efficace face à ces enjeux est d’autant plus grande que la globalisation est souvent perçue comme une menace majeure pour le développement durable. La mondialisation est une force considérable qui stimule la concurrence, la répartition des ressources et la diffusion internationale de la technologie. De plus, malgré des variations dans les rôles joués par les marchés et les gouvernements, aucun pays depuis la guerre n’a pu se développer avec succès en tournant le dos aux échanges et à l’investissement au plan international. Par ailleurs, les retombées économiques de la mondialisation peuvent contribuer à la satisfaction d’objectifs environnementaux et sociaux importants – à condition que des politiques et des conditions cadres satisfaisantes soient en place dans le pays d’accueil.

Certes, les conséquences environnementales et sociales immédiates de la mondialisation peuvent parfois être négatives, comme lorsque les nouveaux débouchés à l’exportation ou des entreprises étrangères sont responsables de l’exploitation non durable de ressources en accès libre, comme les forêts. Mais dans de tels cas, la meilleure option est en général de renforcer les mesures de protection environnementales et sociales, plutôt que de restreindre la globalisation proprement dite.

Des possibilités toutefois existent pour améliorer la cohérence entre les régimes internationaux d’échange et d’investissement, d’un côté, et les mesures de protections environnementales et sociales, de l’autre. De nombreux types de mesures – comme l’élimination des subventions qui à la fois faussent les échanges et sont préjudiciables pour l’environnement peuvent produire un double dividende. En Chine, par exemple, le fait d’avoir ramené de 64 pour cent en 1984 à 11 pour cent en 1995 le taux de subventions sur le charbon s’est traduit par une baisse de 30 pour cent de l’intensité énergétique de l’économie, une meilleure performance économique des mines de charbon, une réduction des dépenses publiques et des diminutions des émissions de CO2. De même, une évaluation plus systématique des conséquences environnementales et sociales de la libéralisation des échanges et de l’investissement permettrait des décisions mieux informées de la part des responsables, et une meilleure organisation du processus de réforme.

Bien que les accords en vigueur en matière d’échange et d’investissement offrent aux pays des possibilités pour prendre des mesures destinées à réaliser leurs propres objectifs sociaux et environnementaux, nombre de ces politiques peuvent avoir des répercussions sur les échanges et l’investissement. D’où l’importance de concevoir des politiques environnementales (et sociales) d'une façon non protectionniste et de veiller à ce que les régimes en vigueur en matière d’échange et d’investissement n’empêchent pas l’exercice légitime (non discriminatoire) du pouvoir national de réglementation.

Enfin, le secteur privé lui-même peut contribuer à dissiper les malentendus sur les effets de ses propres activités à l’étranger. Il peut s’agir notamment de l’adoption de codes de conduite par les entreprises (codes énonçant l'engagement fondamental des entreprises en faveur des buts du développement durable) et l’application plus large d’instruments tels que les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales – qui fournissent des critères par rapport auxquels il est possible d’évaluer les performances des entreprises.

Le fait que le centre de gravité économique se déplace des pays Membres vers des pays non membres a également accru le rôle des pays en développement dans la protection de l’intégrité des systèmes économiques, environnementaux et sociaux mondiaux. Les flux internationaux d’échange et d’investissement auxquels participent les pays en développement ont sensiblement augmenté au cours des années récentes. Les flux de capitaux privés à long terme des pays Membres de l’OCDE vers les pays en développement, par exemple, ont dépassé 100 milliards de dollars en 1999, soit près du double de l’aide publique au développement. Cependant, un grand nombre de pays parmi les plus pauvres n’ont pu bénéficier de la mondialisation. Les pays Membres peuvent aider les pays en développement à tirer parti des possibilités de la mondialisation et à parvenir eux-mêmes à réaliser un développement durable, de diverses manières, notamment :

• En leur donnant davantage accès aux flux d’investissements et aux marchés dont ils ont besoin, par exemple en réduisant la progressivité des droits de douane et les droits les plus élevés qui restreignent particulièrement l’accès des produits transformés en provenance des pays en développement ;
• Par des programmes de coopération pour le développement plus efficaces, de manière à aider les pays en développement, en particulier les plus pauvres, à se doter de capacités propres pour attirer les investissements privés, protéger l’investissement et réduire la pauvreté, et à mieux intégrer les objectifs de développement de ces pays avec ceux poursuivis au niveau mondial.

9. Les grandes priorités d’action

Le développement durable appelle des actions dans de multiples domaines. D’où l’importance d’identifier ceux qui sont prioritaires – c'est-à-dire qui s'accompagnent des risques les plus élevés d’évolution non durable ou pour lesquels une coopération internationale s'impose afin de modifier des tendances actuelles non durables.

Deux de ces domaines sont l’interférence des activités humaines avec le système climatique et la gestion non durable d’un éventail de ressources naturelles. Dans chacun de ces domaines, tout un ensemble de mesures est nécessaire – englobant des instruments fondés sur le marché, des programmes technologiques et des réformes institutionnelles, aux plans tant intérieur qu’international.

9.1 Enjeux climatiques

L’interférence des activités humaines avec le système climatique provoque des changements dans les températures atmosphériques, les niveaux des mers et les régimes de précipitation, ce qui a des incidences sur l’environnement, les rendements agricoles, les habitats et la santé. De nouveaux éléments donnent à penser que l'essentiel du réchauffement observé au cours des cinquante dernières années est imputable à des activités humaines, et que l’élévation des températures moyennes de surface enregistrée au cours du siècle dernier (0,6 °C) va s’accélérer à l’avenir (pour atteindre entre 1,4 °C et 5,8 °C d’ici à 2100).

Malgré des incertitudes sur l’ampleur générale des incidences du changement climatique, ces incidences pèseront de façon disproportionnée sur certains des pays en développement les plus pauvres (qui sont ceux ayant le moins de moyens et de ressources pour s’adapter). La mise en œuvre des objectifs de réduction des émissions pour la plupart des pays industrialisés prévue dans le Protocole de Kyoto est une étape importante dans la politique climatique, mais il conviendra d’utiliser intégralement les mécanismes de flexibilité prévus dans le cadre du Protocole pour limiter les coûts économiques de l’atténuation des effets sur le climat (éventuellement à une petite fraction de 1 pour cent du PIB réel de l’OCDE d’ici à 2020).

A plus long terme, la participation de tous les principaux responsables d’émissions, y compris dans les pays en développement, sera nécessaire. De fait, même si l'on parvenait à supprimer totalement les émissions dans les pays Membres de l’OCDE, les concentrations mondiales de gaz à effet de serre continueraient de progresser, si les émissions des autres pays continuaient d’augmenter sans restriction. Les conflits d'intérêts liés aux responsabilités dans les émissions passées (pays de l’OCDE essentiellement), aux pressions futures (notamment de la part des grands pays non membres) et à la vulnérabilité aux incidences sur le climat (certains des pays les plus pauvres) font de l’équité internationale un critère essentiel pour la conception des futures politiques en matière de climat.

9.2 Les ressources naturelles

Les risques de changement irréversibles concernent également tout un éventail d’autres ressources naturelles. Bien que ces préoccupations se soient traditionnellement concentrées sur la disponibilité de ressources non renouvelables comme le pétrole et les minerais, les approvisionnements pour la plupart de ces produits ne sont pas dans l'immédiat menacés d'épuisement. En tout état de cause, la diminution des ressources faisant monter les prix courants, les innovations économisant les ressources en seraient encouragées.

• Les droits de propriété, pour certaines ressources naturelles (par exemple l’eau) ;
• Les incitations financières pour garantir une offre adéquate de services environnementaux, lorsque l’insuffisance de l’offre de ces services pose problème; et
• Des mesures destinées à améliorer l’efficience des ressources et à réduire les déchets, comme par exemple l’écologisation des marchés publics (programmes destinés à inciter les autorités publiques à acquérir des biens respectueux de l’environnement) et la responsabilité étendue des producteurs (dispositifs confiant la responsabilité de l’élimination et de recyclage d’un bien à son producteur).

Les pays Membres ont également un rôle important à jouer en renforçant la capacité des pays en développement à gérer leurs propres ressources de manière durable, en les aidant à développer leurs moyens propres et en facilitant les transferts de technologie, de même qu’en élaborant des règles équitables pour le partage des retombées procurées par l’utilisation des ressources naturelles et génériques.

10. Conclusion

Le développement durable est une problématique mondiale, dont l’enjeu est l’avenir des générations futures. Il est difficile d’estimer les impacts futurs de nos politiques actuelles, c’est pourquoi il est nécessaire de favoriser les initiatives nationales, voir locales tout en conservant une coordination internationale réfléchie.
Pour y parvenir, les entreprises, les pouvoirs publics et la société civile devront travailler main dans la main afin de réconcilier trois mondes qui se sont longtemps ignorés : l’économie, l’écologie et le social. À long terme, il n’y aura pas de développement possible s’il n’est pas économiquement efficace, socialement équitable et écologiquement tolérable.

“la terre n’est pas un héritage de nos ancêtres, mais un emprunt à nos descendants” (Lester Brown)

Autres lectures

Développement durable. Les grandes questions,
2001. ISBN : 92-64-28695-0, 90 euros, 556 pp.

Développement durable. Quelles politiques ?,
2001. ISBN : 92-64-28661-6, 20 euros, 128 pp.

Perspectives de l'environnement de l'OCDE, 2001.
ISBN : 92-64-28615-2, 75 euros, 370 pp.

Perspectives économiques de l'OCDE, N° 69,
2001, Chapitre VI « Pour une croissance
écologiquement viable : l'expérience des pays de
l'OCDE ». ISBN : 92-64-29100-8, 54 euros, 336 pp.

Du bien-être des Nations: Le rôle du capital humain et social, 2001
ISBN : 92-64-2858-9X, 29 euros, 140 pp.

International Science and Technology Co-operation: Towards Sustainable Development,
(version anglaise) Compte rendu de la Conférence de
l'OCDE de Séoul, 2000
ISBN : 92-64-18635-2, 64 euros, 372 pp.

Towards a Sustainable Energy Future, Agence internationale de l'énergie, 2001 (version anglaise)
ISBN : 92-64-18688-3, 112 euros, 300 pp.

La gouvernance pour le développement durable,
à venir - ISBN : 92-64-28747-7, 220 pp.

L'énergie nucléaire dans une perspective de développement durable, Agence de l'OCDE pour l'énergie nucléaire, 2000. ISBN : 92-64-18278-0.

Innovation and the Environment, 2000
(version anglaise) ISBN : 92-64-18574-7, 34 euros, 152 pp.

Revue STI, « Numéro spécial : le développement durable », N° 25, 2000.
ISBN: 92-64-26179-6, 32 euros, 256 pp.

Towards Sustainable Development : Indicators to Measure Progress, Compte rendu de la Conférence de Rome, 2000 (version anglaise)
ISBN : 92-64-18532-1, 79 euros, 420 pp.

Frameworks to Measure Sustainable Development, 2000 (version anglaise)
ISBN : 92-64-17191-6, 39 euros, 168 pp.

Pour des pêcheries responsables. Implications économiques et politiques, 2000
ISBN : 92-64-27160-0, 55 euros, 300 pp.

Contre le changement climatique : Bilan et perspectives du Protocole de Kyoto, 1999
ISBN : 92-64-27113-9, 19 euros, 160 pp.

Changement climatique : les politiques nationales et le Protocole de Kyoto, 1999
ISBN : 92-64-27114-7, 19 euros, 100 pp.